Os deseo un muy feliz ano nuevo 2010, que parece un ano importante en la historia de la UE. Según expertos, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la construcción europea a llegado a un momento decisivo de su desarollo. En éste contexto me gustaría compartir con vosotros algunas ideas sobre una importante innovación institucional creada por el Tratado de Lisboa - el Servicio Europeo de Acción Exterior - cuyo objetivo es aumentar la eficacia, la coherencia y la visibilidad de la acción exterior de la UE. Adjunto tenéis el texto de mi presentación de éste lunes, espero que sea de vuestro interés. En anexo se encuentra tambien un documento oficial sobre el téma http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/09/st14/st14930.es09.pdf.
A ver si la Unión podrá realizar sus propósitos en éste ámbito, esperemos que sí.
EL SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR
1. Introducción: las orígenes y la base legal, una pequeña historia de la creación del SEAE
¿Una constitución para Europa? De la Convención Europea al Tratado de Lisboa
La historia del SEAE forma parte de la historia del nuevo tratado de la Unión que entro en vigor el 1 de diciembre 2009. Es una historia de ocho años, que significan un periodo fundamental del desarrollo institucional y democrático de la Unión. Sin entrar en los detalles de ese proceso complejo es importante marcar los momentos decisivos de la formación de las nuevas estructuras creadas por el Tratado de Lisboa.
La idea de la creación de un “ministro de asuntos exteriores – y un ministerio bajo de su autoridad - europeo” nació en el marco de la Convención Europea, una asamblea de representantes de los estados miembros de la UE formada según la Declaración del Consejo Europeo celebrado en Laeken en diciembre 2001. El objetivo de esta Convención fue la creación de una constitución para Europa y fue presidida por Valéry Giscard d’Estaing, antiguo presidente de Francia. Después de la elaboración del texto basado sobre las recomendaciones de varios grupos de trabajo, el Tratado sobre Una Constitución Para Europa fue firmado en Roma en octubre 2004 por los representantes de los 25 gobiernos de la UE.
El proyecto constitucional contenía las siguientes ideas:
“La creación del cargo de Ministro de Asuntos Exteriores es una de las principales innovaciones que aporta el Proyecto de Constitución. Gracias a esta personalidad, la acción exterior de la UE debería ganar en eficacia y en coherencia, al convertirse el Ministro de Asuntos Exteriores, efectivamente, en la voz de la política exterior y de seguridad común/PESC de la Unión. Esta innovación institucional es el resultado de la fusión de las funciones del Alto Representante de la PESC y del Comisario de Relaciones Exteriores. Su papel consiste en garantizar que la Unión Europea dirija una política exterior coherente gracias a todos los instrumentos que dispone.”
Es decir que los miembros de la Convención ya habían reconocido el hecho que el funcionamiento de la PESC necesitaba más coherencia y la armonización de los instrumentos repartidos según las competencias institucionales: la Comisión – administradora del presupuesto PESC, el Consejo – centro del poder político y órgano de toma de decisiones. La fusión de estas competencias sigue siendo el desafío principal de la creación del SEAE.
Tras el proceso difícil de ratificación y por siguiente el fracaso del proyecto de la Constitución Europea, la denominación del tratado y del ministro de asuntos exteriores cambió, pero la idea básica permaneció. Así, el Título V del Tratado de Lisboa que contiene las disposiciones generales y específicas relativas a la PESC conservó las disposiciones fundamentales que nacieron en el marco de la Convención Europea.
La base jurídica de la organización y del funcionamiento del nuevo servicio ésta en el artículo 27, apartado 3 del TUE:
"En el ejercicio de su mandato, el Alto Representante se apoyará en un servicio europeo de
acción exterior. Este servicio trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los
Estados miembros y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la
Secretaría General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de
los servicios diplomáticos nacionales. La organización y el funcionamiento del servicio
europeo de acción exterior se establecerán mediante decisión del Consejo, que se
pronunciará a propuesta del Alto Representante, previa consulta al Parlamento Europeo y
previa aprobación de la Comisión."
El texto no prevé los detalles de la organización del nuevo servicio, es decir que ellos deben ser clarificados, lo que en sí mismo constituye un importante desafío institucional.
2. La construcción del nuevo servicio
Primeras fases de la creación, desafíos institucionales
Después de los últimos pasos de la ratificación del nuevo tratado la presidencia sueca de la UE tenía que iniciar los trabajos de la nominación del nuevo alto representante de la política exterior y de seguridad común, asimismo que los del desarrollo del nuevo servicio en su apoyo. Por razones políticas estos trabajos no podían tener lugar antes del referéndum irlandés cuyo resultado dependió parcialmente de algunos aspectos relativos a la PESD (considerados finalmente en las excepciones garantizadas a Irlanda). Por consiguiente el Consejo tenía que hacer frente a un proceso de alta dificultad y sensibilidad política. El comité de representantes permanentes (Coreper) inició pronto los debates sobre los aspectos de organización del nuevo servicio de acción exterior. A pesar de estos debates y algunos documentos que sirven de base a estos todavía hay más preguntas que respuestas relativas a la organización del SEAE. Las cuestiones fundamentales de los trabajos preparatorios de la organización son las siguientes:
- el ámbito de actuación del SEAE (organización interna – secciones geográficas y temáticas, estructuras de gestión de crisis, programación y ejecución de los instrumentos financieros, funciones de apoyo al Alto Representante)
- el estatuto jurídico (creación de una institución sui generis independiente de la Comisión y de la Secretaría del Consejo)
- el personal (el personal del SEAE provendrá de tres orígenes: servicios pertinentes de la Secretaría del Consejo y de la Comisión, personal procedente de los Estados miembros, formación común, movilidad)
- la financiación (presupuesto independiente, neutralidad presupuestaria)
- las delegaciones de la UE (las delegaciones presentes de la UE se convertirán en delegaciones de la UE sujetos a la autoridad del Alto Representante, y formarán parte de la estructura del SEAE y deberían trabajar en cooperación estrecha con los servicios diplomáticos de los Estados miembros)
3. Implicaciones para el funcionamiento de la Política Exterior y de Seguridad Común y el papel de las futuras presidencias de la UE
Es importante subrayar que las nuevas estructuras presentadas no producirán un cambio del carácter intergubernamental de la PESC y la PESD, lo que cambia es la coordinación de la dicha cooperación. Este papel de coordinación y liderazgo en el ámbito de la PESC y la PESD fue antes el privilegio de las presidencias de los estados miembros. Con el tratado de Lisboa esta función pasará progresivamente a las competencias del Alto Representante y el SEAE, responsable para la organización de estos trabajos. Es decir que a partir de enero 2010 cuando el trió presidencial formado por España, Bélgica y Hungría empiece sus actividades ya no cumplirá completamente su papel en estos ámbitos. El nuevo reparto de las competencias y los nuevos procedimientos constituyen sujeto de acuerdos entre el alto representante y las autoridades de los gobiernos que ejecutarán las presidencias de la UE en los próximos 18 meses. La implicación más importante entonces es el establecimiento de nuevos procedimientos teniendo en cuenta el objetivo inicial del Tratado. En este sentido la presidencia española tendrá máxima responsabilidad en la definición de los nuevos marcos y procedimientos.
4. Conclusiones y perspectivas: ¿tendrá Europa una política exterior común?
La reorganización de las estructuras relativas a la PESC y la PESD deberían resultar un valor añadido en la ejecución de las actividades, una coherencia aumentada de la acción exterior de la UE. Aunque sea difícil la Unión es capaz de producir resultados, los ejemplos más visibles son unas veinte misiones PESD - operaciones civiles y militares de gestión de crisis - en varios continentes. Europa ya tiene los recursos e instrumentos necesarios, pero en muchos casos lo que falta de verdad es la voluntad política para actuar en común. Añadir a la coherencia de la acción exterior y aumentar su visibilidad es imprescindible para demostrar que los esfuerzos comunes de los 27 estados miembros sirven para la seguridad y la estabilidad del mundo del siglo XXI y garantizan que Europa pueda hacer frente a los nuevos desafíos producidos por la mundialización. La única solución es la cooperación más estrecha posible reconociendo su necesidad y actuando en común. Después de un decenio de esfuerzos políticos hechos para la creación de los marcos legales y institucionales, creo que sería imperativo que los nuevos mecanismos produzcan los resultados previstos.
